当前位置：政策解读［政策解读］粤府1号文：科技创新“政策工具包”——省政府发布今年1号文，被称为具有普惠性、引导性、松绑性的“政策工具包”鼓励创新券试点增加孵化器补助
近日，2015年广东省政府《关于加快科技创新的若干政策意见》（简称“粤府1号文”）出台，推出一系列在全国先行先试的重大创新政策，将进一步优化广东省加快创新驱动发展的政策环境，最大程度释放科技生产力和改革活力。省科技厅厅长黄宁生介绍说，粤府1号文是一套全省科技创新的“政策工具包”，既包括激励企业创新投入的普惠性政策、促进科技企业孵化器和新型研发机构建设发展的引导性政策，又包括激励科技人员创新积极性的松绑性政策。
解读之一▶▷
引导企业打赢科技创新主动战
运用财政补助机制激励引导企业普遍建立研发准备金制度。对已建立研发准备金制度的企业，省市县财政通过预算安排，根据经核实的企业研发投入情况对企业实行普惠性财政补助，引导企业有计划、持续地增加研发投入。
——粤府1号文
企业的研发投入是决定企业科技创新含量的重要因素，也是衡量一个地区研发投入总量的主要指标。1号文有关意见，是要引导企业根据研发计划及资金需求提前安排资金，确保研发资金的需要，从而促进企业研发投入的持续稳定增长。另一方面有利于企业加强省市各类财政科研资金的规范使用。
企业建立研发准备金制度，并对研发准备金实行专账管理，加强财务制度等，也有利于企业规范使用和管理省市各类财政科研资金，避免出现挪用、套取财政资金，变相使用财政资金等不规范的情形，进一步提高广东省财政科研资金使用绩效。
解读之二▶▷
科技创新券连接企业和科技服务机构
鼓励各地根据实际情况开展创新券补助政策试点，引导中小微企业加强与高等学校、科研机构、科技中介服务机构及大型科学仪器设施共享服务平台的对接。
——粤府1号文
粤府1号文将实施创新券列为普惠性创新政策的重要条款，以省市联动的方式支持各地开展创新券政策试点，将为广大中小科技型企业带来又一波“春雨”。
首先，它是一个典型的普惠性创新政策。科技企业只要与科技服务机构进行合作，就能够向当地科技管理部门申领科技创新券，并在一定期限内给予兑现；同时，它还是一种后补助创新政策。企业在申领创新券后，必须与院校等科技服务机构签订合作约定，购买科技服务或设备。在完成双方约定事项后，服务机构才能持券到财政部门兑现；再则，其资助方式灵活。企业可以根据自身的研发计划和产品开发流程，来灵活选择自己所需的服务类型，这就增强了市场对创新资源的配置效率。高校或研究机构能够及时地将自己的技术成果转化到企业中间，为企业带去更加高效的科技服务。
这种制度的实施，令政府的科技投入资金使用效率也得到了提高，如果企业在领券后本年度无需使用，则该创新券会自动过期作废，该年度的财政资金预算还能够自动结存转到下一年。
解读之三▶▷
孵化器获得许多实惠的扶持
各地级以上市……每年可安排一定比例的全市计划用地作为科技企业孵化器建设用地。
对新建或改扩建新增孵化面积的科技企业孵化器，其运营机构获得所在地级以上市财政补助资金的，省财政再按不高于各市补助一半比例给予后补助。
——粤府1号文
科技企业孵化器的建设投资大、风险高、投资回收期长，容易导致孵化器出现发展速度较慢、规模较小、投资运营主体较为单一的情况。而且，孵化器内的在孵企业在成长壮大过程中，容易由于缺乏固定资产而使得企业上市和发展壮大进程受阻。粤府1号文提出，各地级以上市可安排一定比例的用地，作为科技企业孵化器建设用地。工业用地建设的科技企业孵化器，在不改变科技企业孵化服务用途的前提下，其载体房屋可进行产权登记并出租或转让。这些意见的出台，不仅可以加快孵化器投资者的投资回报期，推动各类资本投身于孵化载体建设中，提升广东省孵化载体建设的规模和速度，而且可以促使在孵企业以较低的成本获得固定资产，为孵化器内企业发展壮大提供必要的保障。
广东虽然可用的土地已经越来越少，但一些地方存在大量低附加值的旧厂房。为了鼓励各地合理利用现有建筑为孵化器扩容，粤府1号文还提出“对新建或改扩建新增孵化面积的科技企业孵化器，其运营机构获得所在地级以上市财政补助资金的，省财政再按不高于各市补助一半比例给予奖励性后补助。”
这一政策将有利于充分激发广东省存量土地资源的创新孵化效率，提升广东省孵化器的规模。
解读之四▶▷
以科技金融杠杆撬动创业孵化
省市共建面向科技企业孵化器的风险补偿金，对天使投资失败项目，由省市财政按损失额的一定比例给予补偿。
对在孵企业首贷出现的坏账项目，省市财政按一定比例分担本金损失。省财政对单个项目的本金风险补偿金额不超过200万元。
——粤府1号文
这里所称的风险补偿资金，是指由省财政预算安排，用于科技企业孵化器发展，对社会资本孵化器内天使投资失败项目和对在孵企业首贷出现坏账项目所产生的风险损失，按一定比例进行补偿的财政专项资金。目前，以江苏、上海为代表的部分省市实施科技金融风险补偿制度，已取得了良好的效果。
文件还提出建立省科技企业孵化器天使投资引导基金。天使投资引导基金是由政府设立的不以营利为目的的政策性基金，引导其他基金的跟进投资，鼓励天使投资机构（人）对具有专门技术或独特概念的原创项目或具有发展潜力的创新型初创企业实施投资、提供高水平创业指导及配套服务，助推创新型初创企业快速成长。
鼓励企业申请设立“科技成果转化引导基金创业投资子基金”，也是文件的一个亮点，其鼓励投资企业或创业投资管理企业向国家有关部门申请设立“科技成果转化引导基金创业投资子基金”，加快对由财政资金资助所形成的科技成果进行转化，为转化科技成果的企业提供股权投资。
解读之五▶▷
科技成果研发单位及个人更多得益
高等学校、科研机构科技成果转化所获收益全部留归单位自主分配，纳入单位预算，实行统一管理，处置收入不上缴国库。科技成果转化所获收益用于人员激励的支出部分，按国家和省有关规定执行，暂不纳入绩效工资管理。
——粤府1号文
广东省率先开展收益权改革事项，赋予院校科技成果转化的收益权，其转化所获收益全部留归单位自主分配。为避免单位用于人员奖励对单位工资总额基数的挤占，1号文提出用于这个支出部分不纳入绩效工资管理，获奖人可暂不缴纳个人所得税。
为调动科技人员的积极性，在科技成果转移转化收入分配方面，可以股份或出资比例等股权形式给予个人的奖励约定，进行股权分割确认，财政、国有资产管理、知识产权、工商、监察等部门对于当事人之间约定的股权奖励和确认给予承认，并有效落实国有资产确权、国有资产变更、知识产权、注册登记、税收优惠等相关事项。
当前“论文为王”的科技人员职称评定标准，在一定程度上影响了高校、科研机构开展科技成果转化与产业化。
广东在该文件中提出：将专利创造、标准制定及成果转化作为职称评审的重要依据之一。科技人员参与职称评审与岗位考核时，发明专利转化应用情况与论文指标要求同等对待，技术转让成交额与纵向课题指标要求同等对待。这两个“同等对待”，将打破以往科技人员职称评审中重论文、轻专利的现象，有助于激发高校、科研机构的自主创新活力，使其真正成为创新力量，催化科技成果转化。
解读之六▶▷
破解新型研发机构“身份”难题
新型研发机构在政府项目承担、职称评审、人才引进、建设用地、投融资等方面可享受国有科研机构待遇。
——粤府1号文
近年来，广东省涌现了一批建设模式新、体制机制新的新型研发机构。但作为广东省乃至全国创新体系的新生事物，它们难以享受国家相关及其他相关优惠政策，且在引进人才的医保、社保、住房、子女上学、职称评定、项目申报等，也由于与国内政策不完全对接而难以解决。粤府1号文的一些政策，赋予了其更多的市场自由度和发展空间。
粤府1号文中，提出新型研发机构在政府项目承担、职称评审、人才引进、建设用地、投融资等方面可享受国有科研机构待遇。1号文还提出非营利性科研机构自用的房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税。按照房产税、城镇土地使用税条例、细则及相关规定，属于省政府重点扶持且纳税确有困难的新型研发机构，可向主管税务机关申请，经批准，可酌情给予减税或免税照顾。对符合条件的新型研发机构进口科研用品免征进口关税和进口环节增值税、消费税，国家另有规定的从其规定。
解读之七▶▷
多渠道解决高层次人才住房难
高层次人才安居可以采取货币补贴或实物出租等方式解决。支持各级政府在引进人才相对集中的地区统一建设人才周转公寓或购买商品房出租给当地无房的高层次人才居住。
——粤府1号文
粤府1号文创新之处在于，允许高校、科研机构、大型骨干企业参照所在地政府有关规定，利用自有存量国有建设用地建设租赁型人才周转公寓；以及可利用自有资金购买或租用商品房出租给高层次人才居住。也就是说，人才引进的住房问题可根据各单位实际情况，在政策规定范围内灵活安排。
相关条款聚焦地方产业和研究机构的实际需求，有利于通过人才政策进一步完善以企业为主体、市场为导向的区域创新体系，引导高层次人才向省内集聚，加速提升广东省的自主创新能力，为全省经济转型升级发展提供坚强支撑。
普惠性
粤府1号文以3条政策内容，突出了激励企业创新投入的“普惠性”特色。一是运用财政补助机制激励引导企业普遍建立研发准备金制度。二是改革财政科技投入方式，鼓励各地开展创新券后补助政策试点。三是应用政府购买制度激励科技创新，探索试行创新产品与服务远期约定政府购买制度。
引导性
粤府1号文突出了支持科技企业孵化器和新型研发机构建设发展的“引导性”特色。一是科技企业孵化器建设用地保障与允许房屋分割转让。二是补助科技企业孵化器建设发展，省财政对符合条件的孵化器给予不高于各市补助一半比例的后补助。三是建立科技企业孵化器风险补偿金、天使投资引导基金等支持科技企业孵化器建设。四是扶持新型研发机构建设发展的财税等系列政策。
松绑性
粤府1号文同时突出了激励科技人员创新积极性的“松绑性”特色。一是赋予高等学校、科研机构科技成果自主处置权。二是深化科技成果收益权改革，所获收益全部归单位自主分配。三是对科技成果转化的股权奖励可进行股权确认。四是完善科技人员职称评审政策，发明专利转化应用情况与论文指标要求同等对待，技术转让成交额与纵向课题指标要求同等对待。五是以多种途径解决高层次人才安居问题。
解读之一▶▷
引导企业打赢科技创新主动战
运用财政补助机制激励引导企业普遍建立研发准备金制度。对已建立研发准备金制度的企业，省市县财政通过预算安排，根据经核实的企业研发投入情况对企业实行普惠性财政补助，引导企业有计划、持续地增加研发投入。
——粤府1号文
企业的研发投入是决定企业科技创新含量的重要因素，也是衡量一个地区研发投入总量的主要指标。1号文有关意见，是要引导企业根据研发计划及资金需求提前安排资金，确保研发资金的需要，从而促进企业研发投入的持续稳定增长。另一方面有利于企业加强省市各类财政科研资金的规范使用。
企业建立研发准备金制度，并对研发准备金实行专账管理，加强财务制度等，也有利于企业规范使用和管理省市各类财政科研资金，避免出现挪用、套取财政资金，变相使用财政资金等不规范的情形，进一步提高广东省财政科研资金使用绩效。
解读之二▶▷
科技创新券连接企业和科技服务机构
鼓励各地根据实际情况开展创新券补助政策试点，引导中小微企业加强与高等学校、科研机构、科技中介服务机构及大型科学仪器设施共享服务平台的对接。
——粤府1号文
粤府1号文将实施创新券列为普惠性创新政策的重要条款，以省市联动的方式支持各地开展创新券政策试点，将为广大中小科技型企业带来又一波“春雨”。
首先，它是一个典型的普惠性创新政策。科技企业只要与科技服务机构进行合作，就能够向当地科技管理部门申领科技创新券，并在一定期限内给予兑现；同时，它还是一种后补助创新政策。企业在申领创新券后，必须与院校等科技服务机构签订合作约定，购买科技服务或设备。在完成双方约定事项后，服务机构才能持券到财政部门兑现；再则，其资助方式灵活。企业可以根据自身的研发计划和产品开发流程，来灵活选择自己所需的服务类型，这就增强了市场对创新资源的配置效率。高校或研究机构能够及时地将自己的技术成果转化到企业中间，为企业带去更加高效的科技服务。
这种制度的实施，令政府的科技投入资金使用效率也得到了提高，如果企业在领券后本年度无需使用，则该创新券会自动过期作废，该年度的财政资金预算还能够自动结存转到下一年。
解读之三▶▷
孵化器获得许多实惠的扶持
各地级以上市……每年可安排一定比例的全市计划用地作为科技企业孵化器建设用地。
对新建或改扩建新增孵化面积的科技企业孵化器，其运营机构获得所在地级以上市财政补助资金的，省财政再按不高于各市补助一半比例给予后补助。
——粤府1号文
科技企业孵化器的建设投资大、风险高、投资回收期长，容易导致孵化器出现发展速度较慢、规模较小、投资运营主体较为单一的情况。而且，孵化器内的在孵企业在成长壮大过程中，容易由于缺乏固定资产而使得企业上市和发展壮大进程受阻。粤府1号文提出，各地级以上市可安排一定比例的用地，作为科技企业孵化器建设用地。工业用地建设的科技企业孵化器，在不改变科技企业孵化服务用途的前提下，其载体房屋可进行产权登记并出租或转让。这些意见的出台，不仅可以加快孵化器投资者的投资回报期，推动各类资本投身于孵化载体建设中，提升广东省孵化载体建设的规模和速度，而且可以促使在孵企业以较低的成本获得固定资产，为孵化器内企业发展壮大提供必要的保障。
广东虽然可用的土地已经越来越少，但一些地方存在大量低附加值的旧厂房。为了鼓励各地合理利用现有建筑为孵化器扩容，粤府1号文还提出“对新建或改扩建新增孵化面积的科技企业孵化器，其运营机构获得所在地级以上市财政补助资金的，省财政再按不高于各市补助一半比例给予奖励性后补助。”
这一政策将有利于充分激发广东省存量土地资源的创新孵化效率，提升广东省孵化器的规模。
解读之四▶▷
以科技金融杠杆撬动创业孵化
省市共建面向科技企业孵化器的风险补偿金，对天使投资失败项目，由省市财政按损失额的一定比例给予补偿。
对在孵企业首贷出现的坏账项目，省市财政按一定比例分担本金损失。省财政对单个项目的本金风险补偿金额不超过200万元。
——粤府1号文
这里所称的风险补偿资金，是指由省财政预算安排，用于科技企业孵化器发展，对社会资本孵化器内天使投资失败项目和对在孵企业首贷出现坏账项目所产生的风险损失，按一定比例进行补偿的财政专项资金。目前，以江苏、上海为代表的部分省市实施科技金融风险补偿制度，已取得了良好的效果。
文件还提出建立省科技企业孵化器天使投资引导基金。天使投资引导基金是由政府设立的不以营利为目的的政策性基金，引导其他基金的跟进投资，鼓励天使投资机构（人）对具有专门技术或独特概念的原创项目或具有发展潜力的创新型初创企业实施投资、提供高水平创业指导及配套服务，助推创新型初创企业快速成长。
鼓励企业申请设立“科技成果转化引导基金创业投资子基金”，也是文件的一个亮点，其鼓励投资企业或创业投资管理企业向国家有关部门申请设立“科技成果转化引导基金创业投资子基金”，加快对由财政资金资助所形成的科技成果进行转化，为转化科技成果的企业提供股权投资。
解读之五▶▷
科技成果研发单位及个人更多得益
高等学校、科研机构科技成果转化所获收益全部留归单位自主分配，纳入单位预算，实行统一管理，处置收入不上缴国库。科技成果转化所获收益用于人员激励的支出部分，按国家和省有关规定执行，暂不纳入绩效工资管理。
——粤府1号文
广东省率先开展收益权改革事项，赋予院校科技成果转化的收益权，其转化所获收益全部留归单位自主分配。为避免单位用于人员奖励对单位工资总额基数的挤占，1号文提出用于这个支出部分不纳入绩效工资管理，获奖人可暂不缴纳个人所得税。
为调动科技人员的积极性，在科技成果转移转化收入分配方面，可以股份或出资比例等股权形式给予个人的奖励约定，进行股权分割确认，财政、国有资产管理、知识产权、工商、监察等部门对于当事人之间约定的股权奖励和确认给予承认，并有效落实国有资产确权、国有资产变更、知识产权、注册登记、税收优惠等相关事项。
当前“论文为王”的科技人员职称评定标准，在一定程度上影响了高校、科研机构开展科技成果转化与产业化。
广东在该文件中提出：将专利创造、标准制定及成果转化作为职称评审的重要依据之一。科技人员参与职称评审与岗位考核时，发明专利转化应用情况与论文指标要求同等对待，技术转让成交额与纵向课题指标要求同等对待。这两个“同等对待”，将打破以往科技人员职称评审中重论文、轻专利的现象，有助于激发高校、科研机构的自主创新活力，使其真正成为创新力量，催化科技成果转化。
解读之六▶▷
破解新型研发机构“身份”难题
新型研发机构在政府项目承担、职称评审、人才引进、建设用地、投融资等方面可享受国有科研机构待遇。
——粤府1号文
近年来，广东省涌现了一批建设模式新、体制机制新的新型研发机构。但作为广东省乃至全国创新体系的新生事物，它们难以享受国家相关及其他相关优惠政策，且在引进人才的医保、社保、住房、子女上学、职称评定、项目申报等，也由于与国内政策不完全对接而难以解决。粤府1号文的一些政策，赋予了其更多的市场自由度和发展空间。
粤府1号文中，提出新型研发机构在政府项目承担、职称评审、人才引进、建设用地、投融资等方面可享受国有科研机构待遇。1号文还提出非营利性科研机构自用的房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税。按照房产税、城镇土地使用税条例、细则及相关规定，属于省政府重点扶持且纳税确有困难的新型研发机构，可向主管税务机关申请，经批准，可酌情给予减税或免税照顾。对符合条件的新型研发机构进口科研用品免征进口关税和进口环节增值税、消费税，国家另有规定的从其规定。
解读之七▶▷
多渠道解决高层次人才住房难
高层次人才安居可以采取货币补贴或实物出租等方式解决。支持各级政府在引进人才相对集中的地区统一建设人才周转公寓或购买商品房出租给当地无房的高层次人才居住。
——粤府1号文
粤府1号文创新之处在于，允许高校、科研机构、大型骨干企业参照所在地政府有关规定，利用自有存量国有建设用地建设租赁型人才周转公寓；以及可利用自有资金购买或租用商品房出租给高层次人才居住。也就是说，人才引进的住房问题可根据各单位实际情况，在政策规定范围内灵活安排。
相关条款聚焦地方产业和研究机构的实际需求，有利于通过人才政策进一步完善以企业为主体、市场为导向的区域创新体系，引导高层次人才向省内集聚，加速提升广东省的自主创新能力，为全省经济转型升级发展提供坚强支撑。
普惠性
粤府1号文以3条政策内容，突出了激励企业创新投入的“普惠性”特色。一是运用财政补助机制激励引导企业普遍建立研发准备金制度。二是改革财政科技投入方式，鼓励各地开展创新券后补助政策试点。三是应用政府购买制度激励科技创新，探索试行创新产品与服务远期约定政府购买制度。
引导性
粤府1号文突出了支持科技企业孵化器和新型研发机构建设发展的“引导性”特色。一是科技企业孵化器建设用地保障与允许房屋分割转让。二是补助科技企业孵化器建设发展，省财政对符合条件的孵化器给予不高于各市补助一半比例的后补助。三是建立科技企业孵化器风险补偿金、天使投资引导基金等支持科技企业孵化器建设。四是扶持新型研发机构建设发展的财税等系列政策。
松绑性
粤府1号文同时突出了激励科技人员创新积极性的“松绑性”特色。一是赋予高等学校、科研机构科技成果自主处置权。二是深化科技成果收益权改革，所获收益全部归单位自主分配。三是对科技成果转化的股权奖励可进行股权确认。四是完善科技人员职称评审政策，发明专利转化应用情况与论文指标要求同等对待，技术转让成交额与纵向课题指标要求同等对待。五是以多种途径解决高层次人才安居问题。